Rafael Roncagliolo (IDEA Internacional)

Resulta muy pertinente y útil la realización de este seminario internacional para analizar la realidad y los desafíos de la Carta Democrática Interamericana, al conmemorarse una década de su adopción. Para IDEA Internacional este evento constituye una clara demostración de la voluntad latinoamericana para seguir avanzando en la ruta señalada por la Carta.

El  lugar y la fecha misma de adopción de la Carta no son casuales. Reunir la Asamblea Extraordinaria para aprobar la Carta en Lima constituyó un reconocimiento al hecho de que se trató de una iniciativa del Perú, más concretamente de su Gobierno de Transición, presidido por Valentín Paniagua. Se trataba de evitar la repetición de experiencias como la de Alberto Fujimori, quien, a pesar de haber sido democráticamente electo, había construido un gobierno autoritario, muy alejado de los ideales y las normas de la democracia.

Por lo tanto, como lo ha señalado Diego García-Sayán, no se elaboró la carta en previsión de los tradicionales golpes militares, que ya habían sido considerados “desde 1991 en el Protocolo de Washington y la posterior modificación del artículo 9  de la Carta de la OEA. La Carta fue concebida especialmente frente a amenazas en las que la alteración del orden constitucional y democrático se genera ‘desde dentro’”  (GARCÍA-SAYÀN: 12)

También la fecha de la adopción vino a adquirir una enorme importancia internacional, no sólo por la Carta misma, ni sólo por coincidir simbólicamente con otros hechos luctuosos de la historia trágica latinoamericana, sino, sobre todo, porque mientras la Asamblea se instalaba en Lima, se produjo el fatal atentado terrorista contra  las torres gemelas en Nueva York. Este hecho horroroso alteró la agenda global y la de los Estados Unidos, debilitando sensiblemente el multilateralismo y, por lo tanto, la base misma de utilización de la Carta que estaba siendo aprobada.

Cambios en el contexto

1. Las orientaciones de los gobiernos de América Latina forman hoy un conjunto bastante más heterogéneo que el de una década atrás, lo que hace más difícil la obtención de consensos, incluso con respecto al papel de los organismos internacionales, que también se han multiplicado con variadas iniciativas en la región.

2.  Aunque en varios países (como Brasil, Chile o el Uruguay) los partidos políticos mantienen su protagonismo, en mucho otros los partidos políticos y los sistemas de partidos se han visto erosionados. Por ejemplo, el sistema de partidos venezolano, que Giovanni Sartori había considerado el más sólido de América latina, se hizo añicos desde 1992, mucho antes del triunfo del Comandante Hugo Chávez. No parece casualidad que en los últimos años se hayan agotado. casi al mismo tiempo, los cuatro sistemas bipartidarios de origen decimonónico que habían estado secularmente vigentes: Colombia, Honduras, Paraguay y Uruguay.

3. La región ha transitado velozmente de la democracia de partidos a la democracia de audiencias o democracia mediática (MANIN), en particular por la aparición de lo que Sartori ha denominado la videopolítica. Como afirma Manuel Castells la política de hoy en día, en todo el mundo, pero de manera más dramática en América Latina, es una política mediática. Los medios “no son el cuarto poder. Son mucho más importantes: son el espacio donde se crea el poder” (CASTELLS: 262). Ello implica importantes transformaciones en la vida política. Por ejemplo, (a) el traslado de las relaciones cara a cara a las relaciones mediáticas; (b) el tránsito de los programas y propuestas al énfasis en los rostros; (c) el predominio del escándalo; (d) la encuestocracia; y (e) el incremento incesante de los costos de la política, lo que facilita la corrupción y el transfuguismo y constituye un problema advertido en la propia Carta Democrática Interamericana.

4. En parte importante los medios han reemplazado a los partidos como sujetos y escenarios de la vida política. La calidad de la democracia depende crecientemente de ellos, y a través de ellos se produce una creciente mercantilización y  privatización de la vida democrática.

Cabe recordar que la revolución liberal, luego convertida en democrática, emergió como el proyecto y proceso de conversión de los súbditos (a quienes se ordena) en ciudadanos (a los que se convence). Hoy, en cambio, parece que en parte la competencia democrática se dirige, no a ciudadanos sino  a consumidores a los que hay que seducir. Estas parejas de términos (súbdito / orden; ciudadano /convencimiento; consumidor / seducción) han sido la base del  paradigma de las tres etapas de la humanidad de Régis Debray, que puede ser muy útil para ilustrar la envergadura de los cambios y que puede ser ampliado y desarrollado, para nuestros propósitos, de la siguiente manera:

5. El entusiasmo inicial por el derrumbe de las dictaduras ha dado paso a una creciente desafección frente a las instituciones democráticas, en particular los parlamentos y los partidos, como lo registran las encuestas. Esta desafección debe ser materia de preocupación principal puesto que amenaza la legitimidad y, por lo tanto, la subsistencia misma de las condiciones democráticas conquistadas durante los últimos treinta años, los de la llamada “tercera oleada democrática”.

6. No obstante todo lo anterior se mantienen incólumes la voluntad y la práctica de resolver los conflictos por la vía democrática del voto. Ya no hay añoranzas de golpes militares ni de insurrecciones armadas.

7. La misma extensión de la democracia ha permitido canalizar nuevas demandas y nuevas manifestaciones políticas que plantean una nueva agenda en la que prevalecen los problemas de la exclusión (de regiones, de etnias, de género), la pobreza, la desigualdad y la inseguridad ciudadana.  Esta nueva agenda se expresa en gobiernos que, al privilegiar la inclusión y la participación de los sectores tradicionalmente excluidos, intentan una ampliación democrática sin precedentes y confirman que, como constataba Bobbio (1986) la democracia es siempre dinámica y creativa, no la simple aplicación de un recetario.

Democracia: tres dimensiones

Lo cierto es que el propio concepto de democracia, que siempre ha sido polisemántico (BOBBIO, 2005),  ha experimentado una ampliación que, como veremos, va a reflejarse también en el texto de la Carta.

Sin entrar aquí a una discusión semántica sobre los diferentes significados de la democracia, es indispensable recordar que la pregunta sobre qué es la democracia tiene tres respuestas distintas, aunque complementarias que se refieren respectivamente al origen democrático, al funcionamiento democrático y a los resultados democráticos.

Primera respuesta: la democracia consiste en la celebración periódica de elecciones libres y limpias, lo que llamamos la democracia electoral (o sea, le definición puramente procedimental y minimalista).

Segunda respuesta: la democracia se mide por la existencia de un estado de derecho con normas claras, explícitas, duraderas y acatadas por todos, gobernantes y gobernados. Esto es el funcionamiento democrático. No basta con ser elegido. Hay que gobernar democráticamente.

Hay todavía una tercera acepción, muy importante, que se remonta a los filósofos griegos, y a la que se referían los grandes pensadores liberales del siglo XIX, como Alexis de Tocqueville y John Stuart Mill. En esta tercera acepción, la democracia consiste en la búsqueda de igualdad entre los ciudadanos. Igualdad ante la ley, igualdad de oportunidades,  solución de los problemas de las mayorías. Se trata aquí ya no sólo de origen democrático o de funcionamiento democrático sino de resultados democráticos.

A estas tres dimensiones hace referencia el documento Nuestra Democracia, del PNUD y la OEA, cuando afirma que la legitimidad democrática se vincula con tres rasgos: el origen, el ejercicio y la finalidad, y precisa que la finalidad de la democracia es “garantizar, materializar y extender los derechos ciudadanos en sus tres esferas política, civil y social...” (PNUD – OEA: 35).

Y a este tercer elemento se refería también el Informe del PNUD, del 2004, cuando constataba que la desafección latinoamericana con la democracia tenía que ver con sus resultados, es decir, con el divorcio entre la actividad política y los grandes problemas de la región, en particular la pobreza y la desigualdad.

La Carta como parte de un proceso

En el prólogo al libro que editó TRANSPARENCIA del Perú en el 2001, quien había sido el representante peruano que negoció la carta por su gobierno, Manuel Rodríguez, escribió lo siguiente:

“Durante todo el proceso de la guerra fría, desde 1948 hasta 1990, la OEA no tuvo competencias ni facultades para preservar la democracia y defenderla. Más aún,  al influjo de la lucha ideológica, convalidó intervenciones contra gobiernos democráticamente electos. A partir del fin de la guerra fría, con la desaparición de las contradicciones Este – Oeste, se crearon las condiciones para que los pueblos latinoamericanos y del Caribe desarrollaran, sin limitaciones estructurales, su vocación y sus luchas por la democracia y los derechos humanos. El resultado ha sido no sólo una ola de democratización en el continente, con marchas y contramarchas, pero con un sentido histórico ascendente, sino una OEA que reformula sus referentes y que, progresivamente, asume compromisos para contribuir a la garantía de los derechos democráticos de los pueblos”

La historia de la OEA puede dividirse en estos dos grandes períodos: antes y después de 1991. El punto de inflexión es la aprobación de la Resolución 1080 y el Protocolo de Washington, que crearon mecanismo específicos para una acción colectiva en defensa de la democracia. Pero estos instrumentos resultaron insuficientes, y su aplicación, ambigua, favoreciendo, en varios casos, una ‘zona gris’ que facilitó la legalización de regímenes antidemocráticos, como en el Perú a partir del autogolpe de 1992.” (TRANSPARENCIA: 11 y 12).

En el proceso de conversión de la OEA en agrupación exclusiva para países democráticos, la Carta Democrática Interamericana es un hito mayor. La Carta aporta, por primera vez, una primera enumeración de los “elementos esenciales” (artículo 3) y los “componentes fundamentales” (artículo 4) de la democracia, e incorpora a la democracia representativa  la dimensión participativa (artículo 2 y siguientes), que ha estado presente en los países andinos desde la constitución colombiana de 1991.  Y, sobre todo, se inscribe claramente en una perspectiva no limitada al origen democrático de los gobiernos o democracia electoral. El propósito explícito de la carta consiste en incorporar la dimensión del funcionamiento democrático.

Pero, además, la Carta invoca la tercera dimensión de la democracia, la de los resultados, al vincular la democracia con el desarrollo económico y social (artículo 11) y, más específicamente, con la eliminación de toda forma de discriminación (artículo 9), con los derechos de los trabajadores (artículo 10), con la reducción de la pobreza y el analfabetismo (artículo 12), con la protección del medio ambiente (artículo 15), con la educación (artículo 16)  y, en fin, con los derechos económicos, sociales y culturales (artículo 13).

Sin duda, la Carta tiene carencia e insuficiencias que la hacen perfectible. Si existen o no las condiciones para intentarlo hoy en día es un tema controvertido, que merece cuidadoso análisis por parte de los gobiernos. Pero de lo que no cabe duda es de la existencia de un amplio espacio para seguir avanzando en el compromiso de profundizar la calidad de la democracia en América Latina.

El reciente informe OEA – PNUD, antes citado, ofrece una agenda desafiante y relevante de políticas públicas – la nueva fiscalidad, la integración social y la seguridad pública – fundamentales para asegurar la calidad, e incluso la viabilidad, de las democracias latinoamericanas.

Otros organismos del sistema interamericano han avanzado en la elaboración de una agenda pertinente y sustantiva. Por ejemplo, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH ha desarrollado los estándares para una radiodifusión libre e incluyente (OEA – CIDH 2010), estándares que no se cumplen en la mayoría de los países de la región, y cuyo efecto sobre la calidad de la vida democrática queda fuera de discusión.

En síntesis, como decía el Secretario General de la OEA en su Informe al Consejo Permanente, el 6 de mayo último, “la Carta Democrática Interamericana está hecha sobre todo para ser aplicada día a día, no solamente en casos de discusión, debate o conflicto, sino a través de un programa político permanente de promoción de la democracia que esta Organización debe llevar adelante”.

Es posible y probable que no haya condiciones políticas para reformar la Carta, pero sí para avanzar nuevos pasos:

1. Fortalecer la capacidad de iniciativa de la Secretaría General.

2. Prevención: algo que sale de esta reunión (amigos de la Carta y CC) es la necesidad de estudiar la fórmula de un comisionado para la prevención en materia de democracia. El Ombudsman no reemplaza al gobierno. Ya en el 2001 habíamos hablado de un Comisionado para la democracia.

3. Dicho comisionado podría también constituir el vínculo entre la OEA y los esfuerzos de la sociedad civil (tan útiles para la vigilancia).

4. Fortalecer a la OEA: económicamente +  programa de democracia a la luz de la carta y los documentos mencionados.

Lima, diciembre del 2010.

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